【专访】黄群慧：推进全国统一大市场建设，要妥善协同好产业政策与竞争政策

记者 王珍



7月1日，中央财经委员会第六次会议研究纵深推进全国统一大市场建设等问题。对于推进统一大市场建设，会议研究了六方面内容，包括治理企业低价无序竞争，规范政府采购和招投标、招商引资，着力推动内外贸一体化发展等。

全国政协委员、中国社会科学院经济研究所研究员黄群慧日前在接受界面新闻专访时表示，在推进全国统一大市场建设的过程中，要妥善协同好产业政策与竞争政策的关系。一方面，政府在产业政策上要把握分寸，不违反公平原则，另一方面，要创造公平竞争的市场环境。

他指出，产业政策有其必要性，因为这代表了产业转型升级的方向，关键在于以何种更为有效的方式实施产业补贴，而这一前提是必须让竞争政策发挥更为重要的作用。

“例如，政府在推动战略性新兴产业发展时，可以通过引导基金等市场化行为来引导产业发展，而非直接投入大量要素，如土地、资金等，导致短期内产业产能大幅提高。”黄群慧说。

他表示，产业政策与竞争政策的协调，是建设高水平市场经济体制中至关重要的一个方面，且这一协调过程并非一蹴而就。在这一过程中，无论是在基础设施、制度建设还是法制完善等各个方面，都存在诸多问题，需要逐步加以解决和完善。

黄群慧指出，长期以来，地方政府是推动中国经济增长一个十分重要的动力来源。过去，地方政府官员的业绩考核主要围绕经济增速展开，因此他们积极推动地区经济增长，时至今日这一力量仍在发挥重要作用。此外，一些地方政府的政绩观也决定了其更注重短期业绩提升，而未充分考虑长期影响，这导致市场壁垒难以打破等问题。无论是打破地区间的壁垒、还是实现高质量发展，都需要深化体制机制的改革。

他还表示，随着土地财政的式微，传统依赖土地和补贴，尤其是直接补贴企业的方式，对于发展地方经济来说已不具备可持续性。地方政府在推动新质生产力发展的过程中，要围绕“人”来做文章，从而形成良好的发展环境。

“过去，地方政府常将土地资源作为推动地方经济发展的重要手段。但如今土地和房地产已难以作为地方政府长期经济发展的重要支柱，地方政府需要通过发展新质生产力为经济增长寻找新动能。要实现这一目标，地方政府应转变思维方式，即围绕吸引人才、利用人才来创造良好的发展生态。以杭州为例，我认为它正是围绕高科技人才和创新型企业家做文章，使得大家主动愿意前往杭州创业、创新，从而形成了良好的发展环境。”黄群慧说。

以下是界面新闻整理的采访实录

界面新闻：中央财经委员会第六次会议在研究纵深推进全国统一大市场建设时，将“治理企业低价无序竞争”放在首位 ，低价和“内卷”往往联系在一起，两者是一回事吗？

黄群慧：尽管低价与内卷在多数情况下常被并提，但低价销售产品或服务并不必然等同于不正当竞争或内卷行为。若低价源于技术创新或管理创新带来的成本降低，则属于正常的经营与市场竞争行为。然而，当全行业普遍陷入互相压价，甚至将价格压至成本以下，形成“你低我更低”的恶性循环链条时，便构成了内卷式竞争，这种竞争态势将对产业创新和健康发展产生不利影响。



当前制造业的“内卷式”竞争现象，已不再局限于传统盈利困境，而是呈现出从横向“价格内卷”到纵向“链条内卷”两个维度的趋势。

“价格内卷”是指同行业企业在缺乏核心技术能力和品牌差异化优势的背景下，为维持市场竞争地位而采取持续压低价格的策略，导致行业陷入恶性价格战。这类横向竞争行为并未基于价值提升或产品创新，而是通过牺牲利润空间进行短期博弈，反映出市场结构中低端同质化竞争的加剧。其具体表现为：一是同行业企业间竞相压价，产品价格不断下探，逐步脱离成本与价值的合理匹配；二是行业整体利润率下滑，企业发展空间被进一步压缩，难以支持后续的技术研发与服务提升；三是市场秩序被扰乱，优质企业反而因高质量投入带来的成本压力而失去竞争优势，形成“劣币驱逐良币”的产业供给格局。

“链条内卷”是指在产业链内部，处于主导地位的平台型企业、头部企业或链主企业利用其垄断优势压低上下游企业供应价格、扭曲正常供求价格机制。通过非理性竞争手段，尤其是以“压成本、压工期、压服务”为代表的压价方式，不断将成本与利润压力向链条下游传导，进而挤压处于竞争劣势企业的生存空间。“链条内卷”不仅压缩了企业个体的生存空间，更阻碍了产业链整体的高质量发展，其危害在多个行业和供需体系中已日益显现。

当前，我国工业增加值增速保持稳定，已经恢复到疫情之前水平，产能持续扩张，但利润率却无法达到疫情前行业所有的水平。从营业成本与营业利润的比值来看，近年来，多个传统制造行业的盈利能力持续承压，反映出“价格内卷”与“链条内卷”双重压力下的利润压缩效应。例如：造纸和纸制品业成本利润比由2018年的17.37上升至2024年的28.06，增幅超过60%；化学纤维制造业更是从2018年的19.95一路升高至2022年的44.61，尽管2024年回落至31.87，但仍处于高位。

这反映出传统制造业整体盈利能力较弱，市场竞争异常激烈，企业在获取微薄利润的同时需承担较高成本，呈现出典型的“赔本赚吆喝”式非理性竞争现象。在此背景下，若市场需求持续萎缩，将进一步加剧企业间的竞争压力，推动行业陷入低利润率乃至“价格内卷”的恶性循环之中。尤其值得关注的是，位于产业链中游的制造企业通常同时面临对上游资源的高度依赖与对下游市场需求的高度敏感，使其更容易成为产业链利润压缩与风险传导的集中承压点，从而表现出更为显著的“链条内卷”特征。

除了一些传统制造业以外，“内卷式”竞争问题也逐渐表现在部分战略性新兴产业。比如，我们的研究显示，汽车制造业成本利润比从2018年11.82提高到2024年20.74，涨幅超过75%。

当前宏观环境下，经济增速放缓与消费预期疲弱叠加，供给侧持续扩张与市场结构失衡相互作用，推动制造业企业通过“以价换量”的方式维持生存，最终陷入“低价竞争—利润低下—产能过剩”的典型“价格内卷”困境。

界面新闻：你这里提到产能过剩，从理论上来说，如果一个企业长期收不抵支，就会选择结束营业，市场会有一个自动出清的过程。但我们也看到，在以往的产业政策中，政府通过税收减免、土地优惠、补贴等政策吸引企业投资，加剧了低效产能扩张，从而导致一些行业面临产能过剩的困境。未来在推进全国统一大市场建设时，产业政策是不是也要做一些调整？

黄群慧：确实，我们需要妥善协同好产业政策与竞争政策。一方面，政府在产业政策上要把握分寸，不违反公平原则，另一方面，在竞争政策上要创造公平竞争的市场环境。

产业政策有其必要性，例如，为鼓励新能源产业发展而实施一定程度的适当补贴，促进产业转型升级，这是极为重要的举措。关键在于以何种更为有效的方式实施产业补贴，而这一前提是必须让竞争政策发挥更为重要的作用。例如，政府在推动战略性新兴产业发展时，可以通过市场引导基金等市场化行为来引导产业发展，而非直接投入大量要素，如土地、资金等，导致短期内产业产能大幅提高。

当前，我们反复强调要构建统一大市场，统一大市场需从市场层面确保竞争政策的公平公正，涵盖市场进入与退出门槛、市场基础政策等方面，均应实现统一。同时，市场所使用的基础设施、监督执法以及政府自身的行为等，都应遵循统一的尺度。但实际上，中国市场经济具有特殊性。我国地方政府往往作为独立主体，将推动当地经济发展作为重要目标，会采取一系列产业政策及其他行为来鼓励地方经济发展。中央多次强调建设统一大市场，这意味着地方政府不能采取超越中央统一规定、破坏公平竞争规则的手段来推动地方发展。

产业政策与竞争政策的协调，是建设高水平市场经济体制中至关重要的一个方面，且这一协调过程并非一蹴而就。建设全国统一大市场是一个逐步推进的过程。在这一过程中，无论是在基础设施、制度建设还是法制完善等各个方面，都存在诸多问题，需要逐步加以解决和完善。

界面新闻：你上面提到公平竞争、公平公正，那要如何实现这一点，比如，如何对补贴界定一个合理的度？

黄群慧：首先，政府尤其是地方政府，应避免违反公平竞争原则、盲目跟风推动战略性新兴产业发展的行为。中央反复强调建设统一大市场，实际上也是要求地方政府遵循统一的行为尺度，不违反公平竞争的基本原则。以新能源汽车等战略性新兴产业为例，它们是新质生产力的重要组成部分，地方政府有责任推动其发展，但这并不意味着为推动产业发展就不惜一切代价、盲目跟风，不考虑本地产业基础，就通过一系列违反公平竞争原则的补贴手段来推动本地产业转型与发展。现实中有些地方政府为吸引企业投资设厂，划出大片土地免费供其使用，并提供各种补贴、税收减免等优惠措施，使得新能源汽车产能迅速扩张。

其次，政府应积极作为，大力创造公平的竞争环境。无论是在内卷式竞争背景下，还是在大企业与小企业之间的生存依赖关系中，亦或是在不同地区外地企业进入本地市场时，政府都应秉持公平竞争原则，构建包括市场进入与退出障碍等方面在内的公平竞争规则，这正是建设统一大市场的重要要求。

界面新闻：构建全国统一大市场，建设高标准市场体系，促进要素资源在更大范围内畅通流动，是发展新质生产力的重要条件。对于地方政府来说，要如何突破经济发展瓶颈，摆脱传统增长路径，转入创新驱动发展轨道？

黄群慧：我们谈及新质生产力时，必须要有与之相适应的生产关系。生产关系的核心在于构建一个鼓励创新的机制，因为新质生产力的本质特征是创新。如何形成良好的创新生态呢？关键在于围绕“人”来做文章。

过去，地方政府常将土地资源作为推动地方经济发展的重要手段。但如今土地和房地产已难以作为地方政府长期经济发展的重要支柱，地方政府期望通过新质生产力为经济增长寻找新动能。要实现这一目标，地方政府应转变思维方式，即围绕吸引人才、利用人才来创造良好的发展生态。以杭州为例，我认为它正是围绕高科技人才和创新型企业家做文章，使得大家主动愿意前往杭州创业、创新，从而形成了良好的发展环境。

所谓围绕“人”来做文章，就是要为企业家个人提供一个充分展示创新能力、拓展创新空间的良好环境。此外，地方政府还需思考如何吸引并留住人才，核心在于“投资于人”，从全生命周期教育投入，到全体系的社会保障，要围绕人的全面发展进行战略布局。今年的政府工作报告也特别强调，要将更多资源资金转向“投资于人”。

界面新闻：破除地方保护和市场分割说了很多年，难在哪里？要如何打破？

黄群慧：从宏观视角和全国一盘棋的角度来看，必须破除地方保护主义。因为没有全国统一大市场，就难以实现提振消费、扩大内需的目标，这对国家宏观经济至关重要。

此次中央财经委会议指出，纵深推进全国统一大市场建设，基本要求是“五统一、一开放”，即统一市场基础制度、统一市场基础设施、统一政府行为尺度、统一市场监管执法、统一要素资源市场，持续扩大对内对外开放。对内开放意味着要打破地区间的市场壁垒，这可能需要探索一些具体措施。因为地方政府作为经济增长的主要推动力或主体，往往基于本地区发展考虑，倾向于实现短期增长。

长期以来，地方政府作为中国经济增长的重要动力，地方政府官员的业绩考核主要围绕经济增速展开，因此他们积极推动地区经济增长，时至今日这一力量仍在发挥重要作用。此外，一些地方政府的政绩观也决定了其更注重短期业绩提升，而未充分考虑长期影响，这导致市场壁垒难以打破等问题。无论是政绩观还是推动高质量发展，都需要一个长期过程，因为从高速增长转向高质量发展涉及内在体制机制的重大变革。

纵深推进全国统一大市场建设，提升要素流动与供需匹配效率，涉及多个方面，如财政体制。对于地方政府而言，中央财政和地方财政之间的体制机制也需要改革，需要按照三中全会要求建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系。长期以来，中央财权事权与地方财权事权不匹配，地方事权多而财权少。过去地方政府可通过卖地支持财政收入，但随着房地产支撑力量减弱，地方财政压力增大，导致隐性债务等问题频发。

界面新闻：在推进全国统一大市场建设的过程中，如何做好区域协调发展？

黄群慧：统一大市场的基本内涵是让要素自由流动，在市场经济条件下，要素比如会流向高效率、高回报地区。对于中西部等目前发展相对较慢的地区而言，统一大市场建设带来了较大的挑战，对区域协调发展也提出了新要求。

按照统一大市场的要求，中央提出了主体功能区的概念，即确定地方的发展功能，而非单纯追求经济增长速度。例如，赋予某些地区安全功能，或将其定位为战略腹地，如四川等地。这是通过全国一盘棋的思路，让统一大市场服务于全国整体高质量发展的要求。在此过程中，中央也会通过转移支付等方式逐步支持地方政府发展。



由于各地产业分布、自然资源禀赋、经济社会条件等不同，需要被赋予不同的功能定位。从区域协调发展的理想状态来看，虽然各个地区经济社会发展水平、功能定位不同，但基本公共服务应实现均等化，无论生活在西北还是江浙沪，人们在公共服务方面的差距都不应过大。基本公共服务的均等化，恰恰是区域协调发展的重要内涵。

界面新闻：新修订的《反不正当竞争法》将于10月15日起施行，此次修改在治理内卷式竞争方面有哪些针对性的条款和亮点？

黄群慧：我认为，此次的亮点主要体现在强化了对平台企业不正当竞争行为的清晰界定，并制定了相应的规制措施。

在数字经济蓬勃发展的大背景下，众多企业的行为模式与以往已大不相同。其中，尤为关键的是，平台企业的经营模式正日益普及，且在市场竞争中展现出天然的垄断势能。

由于这种天然垄断势能的存在，使得这些平台企业在市场上具备比许多普通企业更加优越的竞争地位。当然，具备垄断势能并不必然意味着存在垄断行为或不正当行为。因此，《反垄断法》和《反不正当竞争法》通常仅在行为人实施了相关行为后，才会采取相应的反制措施。

此次《反不正当竞争法》的一个亮点就是针对平台企业的多种不正当竞争行为进行了详细列举，并制定了具有针对性的处罚措施。近年来，我们反复提及的“二选一”、捆绑销售等行为，均属于不正当竞争行为范畴。